10月20日至22日，“2021金融街論壇年會(huì)”在北京舉行。

　　人力資源和社會(huì)保障部養(yǎng)老保險(xiǎn)司司長(zhǎng)聶明雋在該年會(huì)的“人口老齡化背景下養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備的挑戰(zhàn)與思考”分論壇提到發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)體系“第三支柱”問(wèn)題。

　　他表示，發(fā)展第三支柱主要有兩個(gè)方面的任務(wù)。

　　一是建立有稅收等政策支持的個(gè)人養(yǎng)老金制度，為參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者提供個(gè)人積累養(yǎng)老金的制度選擇。個(gè)人養(yǎng)老金擬采取個(gè)人賬戶制，年度繳費(fèi)額度的上限，一開(kāi)始可能會(huì)與個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)政策相銜接，今后隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工作水平的提高逐步調(diào)整、提高繳費(fèi)的上限。在投資產(chǎn)品的選擇上，將符合規(guī)定的儲(chǔ)蓄存款、銀行理財(cái)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、公募基金等都作為個(gè)人養(yǎng)老金的產(chǎn)品，以便于參加人根據(jù)不同的偏好自主選擇，也為市場(chǎng)充分公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

　　二是規(guī)范發(fā)展個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老金融產(chǎn)品，對(duì)有稅收等政策支持的個(gè)人養(yǎng)老金要明確制度安排，其他個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)作為第三支柱的組織部分，按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作和監(jiān)管，兩者是相互支持，相互促進(jìn)，雙輪驅(qū)動(dòng)，共同促進(jìn)第三支柱的發(fā)展。

　　一些媒體以“個(gè)人養(yǎng)老金擬采取個(gè)人賬戶制”這樣的標(biāo)題報(bào)道以上表態(tài)，但因缺乏背景介紹，普通人難以理解其中微言大義。什么是“第三支柱”？現(xiàn)在為什么要發(fā)展這項(xiàng)制度？相關(guān)改革面臨哪些困境，又該如何突破？

　　養(yǎng)老“三大支柱”及現(xiàn)況

　　自1990年代至今，我國(guó)已形成包括三大支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

　　第一支柱為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，也被稱為公共養(yǎng)老金，責(zé)任主體為政府；第二支柱是指企業(yè)年金（職業(yè)年金），這是一種補(bǔ)充性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一般由企業(yè)和個(gè)人共同繳費(fèi)；第三支柱即所謂“個(gè)人養(yǎng)老金制度”，責(zé)任主體為個(gè)人。

　　三者在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的作用和功能各自有所側(cè)重。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院保險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心主任郭金龍介紹稱，第一支柱采取現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制相結(jié)合的模式，集再分配、儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)三個(gè)功社能于一身，其實(shí)施依據(jù)是作為專門立法的《社會(huì)保險(xiǎn)法》。第二支柱屬于企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上自主建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，其實(shí)施依據(jù)是由人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部制定、作為行政規(guī)章的《企業(yè)年金辦法》。第三支柱作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，則既沒(méi)有明確的概念界定，也沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)在制度上予以保障，只是銀保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部和稅務(wù)等部門通過(guò)協(xié)調(diào)針對(duì)產(chǎn)品予以一定的稅收優(yōu)惠。

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏著文指出，在我國(guó)，第三支柱是指在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金以外，由政府發(fā)動(dòng)的養(yǎng)老金合格計(jì)劃。其主要特征包括：實(shí)施個(gè)人賬戶積累制，不具有保險(xiǎn)特征；個(gè)人自愿參加，具有稅收激勵(lì)政策；以市場(chǎng)化方式投資運(yùn)營(yíng)，納入政府養(yǎng)老金綜合監(jiān)管平臺(tái)；與時(shí)俱進(jìn)、鼓勵(lì)創(chuàng)新，以滿足多樣化需求。（另有學(xué)者認(rèn)為，其他不在國(guó)家財(cái)稅政策支持之列的按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作的各類金融養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品可以理解為廣義上的“第三支柱”，但不應(yīng)屬于個(gè)人養(yǎng)老金制度范疇。）

　　郭金龍指出，功能定位和制度安排上的不同，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)三大支柱在我國(guó)的發(fā)展呈現(xiàn)極不平衡的局面。第一支柱在整個(gè)養(yǎng)老體系中承擔(dān)了主要養(yǎng)老保障責(zé)任，截至2020年底，第一支柱覆蓋9.99億人；第二支柱覆蓋約5800萬(wàn)人；第三支柱覆蓋范圍非常有限，2018年試點(diǎn)推出的個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)只有不足5萬(wàn)人。

　　從養(yǎng)老資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，第一支柱約占82.9%，第二支柱約占17.1%，第三支柱的比例基本可以忽略不計(jì)。這與美國(guó)養(yǎng)老金資產(chǎn)中第一支柱占10%、第二和第三支柱占90%的比例結(jié)構(gòu)形成鮮明對(duì)比。

　　簡(jiǎn)言之，目前三支柱養(yǎng)老體系中，第一支柱占比過(guò)大，甚至“一支獨(dú)大”；第二、第三支柱發(fā)展嚴(yán)重不足，這當(dāng)然也意味著它們還有很廣闊的發(fā)展空間。

　　壯大養(yǎng)老“第三支柱”在我國(guó)的迫切意義

　　光大興隴信托有限責(zé)任公司研究院研究員袁吉偉認(rèn)為，加快建設(shè)第三支柱的意義有三。

　　一是減輕財(cái)政壓力。我國(guó)老齡化速度加快，正面臨著未富先老的局面，養(yǎng)老金支付問(wèn)題日漸突出。我國(guó)養(yǎng)老金占經(jīng)濟(jì)總量比例不足10%，而美國(guó)等國(guó)家該比例超過(guò)100%，差距明顯。同時(shí)，我國(guó)養(yǎng)老體系結(jié)構(gòu)較為失衡，從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，第三支柱作用甚微。過(guò)度依賴第一支柱導(dǎo)致財(cái)政支付壓力較高，部分老齡化水平較高的省份日漸面臨養(yǎng)老金不足的問(wèn)題。

　　二是有助于培養(yǎng)居民長(zhǎng)期投資累積養(yǎng)老金的理念。我國(guó)居民養(yǎng)老儲(chǔ)備不足，傳統(tǒng)上依靠子女養(yǎng)老。居民長(zhǎng)期資產(chǎn)管理意識(shí)不足，大量資產(chǎn)配置在房產(chǎn)領(lǐng)域，資產(chǎn)配置單一，投資風(fēng)險(xiǎn)較大。需要從國(guó)家層面采取政策，引導(dǎo)居民樹(shù)立養(yǎng)老儲(chǔ)蓄意識(shí)，不斷優(yōu)化資產(chǎn)配置，進(jìn)行長(zhǎng)期投資，加強(qiáng)對(duì)于股票、債券等金融資產(chǎn)的配置，提高投資收益，進(jìn)一步加快養(yǎng)老金的儲(chǔ)備速度。

　　三是可為資本市場(chǎng)發(fā)展輸送長(zhǎng)期穩(wěn)定資金。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)金融服務(wù)難以滿足新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的融資需求，需要大力發(fā)展資本市場(chǎng)，提高直接融資渠道占比。我國(guó)資本市場(chǎng)散戶投資者占比多、短期資金占比多，不利于資本市場(chǎng)效率提升。發(fā)展第三支柱，將加快居民儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化，通過(guò)各類金融產(chǎn)品和金融機(jī)構(gòu)向資本市場(chǎng)輸送更多長(zhǎng)期資金，有利于促進(jìn)我國(guó)資本市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

　　第一支柱自身的發(fā)展也存在復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，這可從一個(gè)側(cè)面昭示發(fā)展第三支柱的意義。郭金龍指出兩點(diǎn)。

　　一是，雖然我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率已達(dá)相當(dāng)高的水平，且有望在“十四五”期間（2021至2025年）提高到95%，但由于歷史、體制等方面的原因，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)內(nèi)部仍然多軌并行、統(tǒng)籌層級(jí)不高，使得城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民之間、企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間、不同地區(qū)之間在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和替代率上存在一定的差距。這導(dǎo)致第一支柱再分配作用發(fā)揮有限、公平性有待提高等問(wèn)題持續(xù)存在，且解決難度大。

　　二是在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)端，由于社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)人賬戶，且個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行，這使得當(dāng)前繳費(fèi)和未來(lái)收益之間關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，造成個(gè)人特別是靈活就業(yè)人員繳費(fèi)積極性不高。

　　此外，靈活就業(yè)人員享有的基本養(yǎng)老金水平偏低，也是造成該群體“斷?！爆F(xiàn)象普遍的重要原因。發(fā)展作為第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老金制度，則可通過(guò)提供更多的個(gè)人養(yǎng)老金積累途徑，解決靈活就業(yè)人員參保難題。

　　“第三支柱”在我國(guó)的發(fā)展及面臨的難題

　　2018年4月，財(cái)政部、稅務(wù)總局等五部委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，決定自當(dāng)年5月1日起，在上海市等三地實(shí)施為期一年的個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。

　　試點(diǎn)政策內(nèi)容包括：對(duì)試點(diǎn)地區(qū)個(gè)人通過(guò)個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老資金賬戶購(gòu)買符合規(guī)定的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品的支出，允許在一定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)稅前扣除；計(jì)入個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老資金賬戶的投資收益，暫不征收個(gè)人所得稅；個(gè)人領(lǐng)取商業(yè)養(yǎng)老金時(shí)再征收個(gè)人所得稅。

　　這一文件是國(guó)務(wù)院辦公廳2017年7月發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干意見(jiàn)》的具體落實(shí)方案。該《意見(jiàn)》提出，將對(duì)稅延型養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)展試點(diǎn)。所謂稅延型養(yǎng)老保險(xiǎn)，是指投保人在稅前列支保費(fèi)，等到將來(lái)領(lǐng)取保險(xiǎn)金時(shí)再繳納個(gè)人所得稅，這樣可略微降低個(gè)人的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，并鼓勵(lì)個(gè)人參與商業(yè)保險(xiǎn)，提高將來(lái)的養(yǎng)老質(zhì)量。

　　這是養(yǎng)老第三支柱在我國(guó)的起步，試點(diǎn)這一年也被稱為“中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱元年”。但一般認(rèn)為，這一試點(diǎn)是不成功的。來(lái)自中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，至2020年4月底，即該試點(diǎn)結(jié)束一年后，試點(diǎn)累計(jì)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入只有3億元，參保人數(shù)僅為4.76萬(wàn)人。這些數(shù)據(jù)較為直接地證明了這次試點(diǎn)結(jié)果的尷尬。

　　據(jù)中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行戰(zhàn)略發(fā)展部學(xué)者婁飛鵬總結(jié)，試點(diǎn)反映出的問(wèn)題主要包括：民眾個(gè)人的養(yǎng)老規(guī)劃、養(yǎng)老儲(chǔ)備意識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，對(duì)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)存在偏差；在試點(diǎn)成立之初，政策支持力度不夠，能夠真正享受到政策優(yōu)惠的群體較為有限；金融產(chǎn)品單一，供給方較為集中，產(chǎn)品設(shè)計(jì)的客戶體驗(yàn)不好；個(gè)別機(jī)構(gòu)借機(jī)實(shí)施違規(guī)違法行為，欺騙廣大消費(fèi)者，擾亂了市場(chǎng)秩序。

　　上述問(wèn)題，學(xué)者們?cè)诳偨Y(jié)我國(guó)養(yǎng)老第三支柱發(fā)展的困境時(shí)多少都會(huì)提及。

　　2020年10月，十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系?！蓖?2月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出“要規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”。

　　在2021年3月召開(kāi)的十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，“規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”首次被寫入政府工作報(bào)告中。這次會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)的“十四五”規(guī)劃載明：“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，提高企業(yè)年金覆蓋率，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。”

　　將個(gè)人自愿參加的“第三支柱”寫進(jìn)“十四五”規(guī)劃，被認(rèn)為“意味著個(gè)人養(yǎng)老時(shí)代即將到來(lái)”。

　　海外“第三支柱”建設(shè)的一般經(jīng)驗(yàn)

　　自上世紀(jì)八九十年代養(yǎng)老金體系改革以來(lái)，全球各國(guó)有意識(shí)推動(dòng)養(yǎng)老第三支柱的建設(shè)，袁吉偉總結(jié)了海外第三支柱建設(shè)一般經(jīng)驗(yàn)的主要方面。

　　一是稅收政策激勵(lì)。養(yǎng)老第三支柱一般都是個(gè)人自愿累積養(yǎng)老金。為激發(fā)居民儲(chǔ)存養(yǎng)老金的積極性，政府部門都會(huì)提供稅收優(yōu)惠激勵(lì)。這主要包括可以將稅前收入轉(zhuǎn)入養(yǎng)老金賬戶，個(gè)人提取養(yǎng)老金時(shí)再繳納所得稅，實(shí)現(xiàn)稅收遞延的好處。此外，部分國(guó)家也允許稅后收入轉(zhuǎn)入養(yǎng)老金賬戶，此后養(yǎng)老金的投資所得不繳納所得稅。

　　二是賬戶制管理。居民可以在金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)具有唯一性的養(yǎng)老金賬戶，通過(guò)此賬戶進(jìn)行年金繳存和投資。為便利發(fā)展第三支柱，一方面，一些國(guó)家允許將企業(yè)年金賬戶的部分資金轉(zhuǎn)入到第三支柱個(gè)人賬戶；另一方面，政府在一定次數(shù)以內(nèi)，允許個(gè)人在不同金融機(jī)構(gòu)之間更換養(yǎng)老金賬戶。

　　三是投資合格資產(chǎn)。通過(guò)第三支柱讓更多居民儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y，提高資產(chǎn)增值水平。但是，居民金融素養(yǎng)參差不齊，并不適合高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的投資，極端情況下，居民財(cái)富反而可能受到嚴(yán)重?fù)p失。有鑒于此，第三支柱賬戶下的資金投資一般都設(shè)有可投資范圍或者禁止投資范圍，主要是將投資范圍限定在股票、債券、存款、保險(xiǎn)等常規(guī)金融資產(chǎn)、中低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，限制投資股權(quán)、對(duì)沖基金、不動(dòng)產(chǎn)等高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)。

　　四是提取養(yǎng)老金有嚴(yán)格要求。通常而言，居民需要達(dá)到退休年齡才可以提取個(gè)人賬戶內(nèi)的養(yǎng)老金，如果提前提取，需要補(bǔ)繳個(gè)人所得稅，并可能面臨更高所得稅的懲罰。為解決居民可能面臨的緊急需求，例如，醫(yī)療、喪葬等，此種情況下，允許提取一定額度的養(yǎng)老金。養(yǎng)老金賬戶內(nèi)的資產(chǎn)可以繼承，并納入遺產(chǎn)范圍。

　　五是大力發(fā)展投資顧問(wèn)。第三支柱發(fā)展過(guò)程，涉及較為復(fù)雜的稅收問(wèn)題、賬戶管理問(wèn)題和資產(chǎn)配置問(wèn)題，很多情況下僅依靠居民個(gè)人難以順利完成。因此，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家大力發(fā)展買方投資顧問(wèn)，為居民提供個(gè)人養(yǎng)老金賬戶管理、資產(chǎn)配置策略制定、信息披露等服務(wù)，幫助居民科學(xué)、合理地進(jìn)行投資決策。

　　六是強(qiáng)化行為監(jiān)管和投資者權(quán)益保護(hù)。英、美等國(guó)家一方面加強(qiáng)對(duì)賬戶管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，以確保其能以投資者利益為核心，充分進(jìn)行信息披露；另一方面則加強(qiáng)對(duì)投資顧問(wèn)的監(jiān)督，以保證其提供的咨詢服務(wù)科學(xué)、客觀，所收取的費(fèi)率較為合理，能夠?yàn)榭蛻魟?chuàng)造價(jià)值。

　　個(gè)人養(yǎng)老金制度應(yīng)“盡早出臺(tái)，盡早實(shí)施”

　　雖然面對(duì)一些困難，但我國(guó)已具備發(fā)展養(yǎng)老第三支柱的部分基礎(chǔ)條件。

　　袁吉偉指出，這些基礎(chǔ)條件包括：居民儲(chǔ)蓄比例較高，超過(guò)44%，大量存款有待轉(zhuǎn)化為投資，而且居民投資意識(shí)正在逐步增強(qiáng)；資管行業(yè)監(jiān)管逐步統(tǒng)一后，各類資管機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)更加規(guī)范，資管產(chǎn)品日漸豐富，能夠滿足第三支柱建設(shè)的要求；部分資管機(jī)構(gòu)已開(kāi)始發(fā)行聚焦養(yǎng)老的資管產(chǎn)品。最后，我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展日漸完善，債券市場(chǎng)已成為全球第二大市場(chǎng)，僅次于美國(guó)；股票市場(chǎng)正深化改革，逐步推廣注冊(cè)制，監(jiān)管制度更加嚴(yán)密，這有利于提高上市公司質(zhì)量。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文在今年9月的一次演講中預(yù)測(cè)，未來(lái)三十年，我國(guó)退休人數(shù)將從1.06億激增至2.78億，登記參保人數(shù)將從2.76億增至3.41億。據(jù)此，我國(guó)的“參保贍養(yǎng)率”（退休人數(shù)/登記參保人數(shù)）將從38.3%提高到81.8%。

　　據(jù)鄭秉文計(jì)算，2020年是2.6個(gè)人養(yǎng)活1個(gè)人，三十年后，到2050年，需要1.2個(gè)人才能養(yǎng)活1個(gè)人，就業(yè)人口的繳費(fèi)壓力會(huì)提高一倍。

　　早在今年2月，人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)游鈞已公開(kāi)表示，個(gè)人養(yǎng)老金制度“正在緊鑼密鼓地推出”，“下一步，我們將抓緊推動(dòng)，盡早出臺(tái)，盡早實(shí)施”。

　　我國(guó)發(fā)展作為養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老金制度，已有頂層設(shè)計(jì)，已具備部分基礎(chǔ)條件，有海外成熟經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，加上未來(lái)三十年養(yǎng)老形勢(shì)嚴(yán)峻，都意味著這項(xiàng)制度應(yīng)加速落地，及早造福民眾，不能總是“雷聲甚大，雨點(diǎn)全無(wú)”。

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