同濟大學經(jīng)濟管理學院副教授錢瑛瑛博士

　　

摘要

　　

：本文基于對上海市現(xiàn)有住房困難群體──"夾心層"──的特征分析，基于對貨幣化租金補貼適用性的分析，提出上海市中低價位住房租賃補貼應(yīng)以貨幣補貼為主、實物補貼為輔，并針對不同類型的家庭提出不同的補貼方式。在此基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的補貼標準和補貼額度，并且建議以設(shè)立地方政府專項基金、用人單位專項基金和現(xiàn)有的住房公積金為資金來源。最后，文章建議實施若干對象封閉型的、針對性強的補貼計劃，保證補貼福利的不外溢。

　　

一、上海市中低價位住房租賃的需求對象分析

　　

1、上海市居民總體住房條件不斷改善，部分"夾心層"仍存在住房困難

　　

自1998年本市切斷住房實物分配、實行貨幣化分配以來，大多數(shù)有支付能力的家庭，或購買先前承租的公房、或購買商品房、或兩者兼而有之，已經(jīng)擁有了自己名下的產(chǎn)權(quán)住房；還有部分家庭通過動拆遷，搬進了普通商品房或配套房?？傮w而言，上海市民的住房條件得到了明顯改善。1998年到2004年的7年間，居住水平有了大幅度的提高。

　　

據(jù)統(tǒng)計，上海市人均居住面積已經(jīng)從1998年9.7平方米提高到2004年的14.8平方米，住房成套率已從1999年的70%提高到2003年的92.3%。

　　

但是與此同時，仍有部分家庭，由于家庭成員的就業(yè)、健康狀況不佳或因為年老，收入較低，沒有改善居住條件的支付能力，住房條件仍然較差。還有部分家庭由于新落戶上海，收入水平無法承受市場住房價格，住房條件遠低于上海市平均居住水平。這些家庭的住房困難主要表現(xiàn)為煤衛(wèi)不齊、住房支出占據(jù)收入過高的比例、居住地遠離上班地或市中心等。另一方面，由于這些家庭的收入高于上海市廉租房政策的保障水平，無法享受廉租房優(yōu)惠政策。因此，其住房條件的改善尚未得到相應(yīng)的政策扶持。這樣，就形成了所謂的"夾心層"──既無力購買一般商品房、無資格購買公房或配套商品房，又無法享受廉租房政策的群體，這些家庭的居住水平?jīng)]有隨著上海市整體居住水平的提高而提高。

　　

2、"夾心層"的住房困難特征分析

　　

為具體分析這些"夾心層"的狀況，本文把上海市居民家庭按照是否擁有其居住住房的產(chǎn)權(quán)，分為自住戶和承租戶。無論是自住戶還是承租戶，所居住住房類型、住房取得方式和租金水平、家庭的收入水平等存在較大的差異，詳見表1。限于時間和條件，筆者沒有來得及對表1中各類住戶的情況作定量的數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計和分析，僅作一些定性分析作為上海市中低價位租賃住房供給機制研究的基礎(chǔ)。

　　

表1：上海市居民家庭的住房狀況和需政府保障補貼家庭分類分析

　　

　　

如表1所示，尚需政府提供住房保障的這部分"夾心層"群體，具體構(gòu)成如下：

　　

①以市場租金向私有業(yè)主租賃成套售后公房的家庭：收入屬于中低層次，或是新近落戶上海的白領(lǐng)，或臨時過渡戶，這些家庭向售后公房產(chǎn)權(quán)人以市場租金承租住房。其住房困難表現(xiàn)為租金支出占收入比重較大；②

　　

以優(yōu)惠租金承租非成套公房的家庭：在計劃分配年代取得公房承租權(quán)，至今未得到改善；這些家庭收入水平較低，一般為老年家庭和特殊困難家庭（如殘疾人家庭）。其住房困難表現(xiàn)為住房設(shè)施簡陋，甚至沒有煤衛(wèi)。③

　　

市場租金承租非成套公房的家庭：收入較低，這一群體或是外來務(wù)工者，或臨時過渡戶，在市場上向原公房承租戶轉(zhuǎn)租取得。其住房困難也表現(xiàn)為住房設(shè)施簡陋，甚至沒有煤衛(wèi)；④

　　

以市場價格租賃商品住房的家庭，其收入雖處于中等水平，但為了就業(yè)或孩子就學，以較高的租金租賃商品房，可能為此而節(jié)衣縮食。這些家庭大多為新落戶上海的育兒家庭。其住房困難表現(xiàn)為住房支出占據(jù)了其收入的很高比例。

　　

這四種家庭構(gòu)成的"夾心層"有3個共同特點：①收入處于中、低水平；②沒有享受過購房福利或購房補貼；③

　　

存在住房面積不足、住房設(shè)施不齊配套不善、住房支出占收入比重過高等方面的住房困難。

　　

同時，應(yīng)該注意到，"夾心層"由不同類型的家庭組成。如按是否能在較短年限內(nèi)實現(xiàn)自我解困，可以分成兩類：有些家庭住房困難是短暫的、可自我解困（可自解）的，有些家庭則相反，屬于長期的、不可自解的。前者是收入不斷增長的家庭，如新落戶上海、高學歷、高就業(yè)技能型的家庭；后者則是就業(yè)、收入等狀況短期內(nèi)難以改觀的家庭，如老年家庭、殘疾人家庭等。又如：按所居住的住房是否成套可以分為設(shè)施齊全型和設(shè)施不齊型。綜合考察是否可以自解、住房設(shè)施是否齊備，"夾心層"家庭的住房困難可以分成四類，見表2。對于不同類別住房困難的家庭，應(yīng)該采取不同的租賃供給機制。

　　

表2："夾心層"家庭住房困難分類

　　

　　

3、上海市中低價位住房租賃的需求對象和補貼對象是上述"夾心層"

　　

上海市目前存在居住困難的群體就是這樣一個"夾心層"群體?？紤]到目前上海市正在推進兩個1000萬的計劃，本文認為中低價位租賃房的需求對象就是"夾心層"中沒有機會或沒有能力購買配套房或中低價位商品房的家庭。由于其較低的支付能力，其居住改善需求的實現(xiàn)需要得到政府的補貼支持，因而，這部分群體也正是中低價位住房租賃的補貼對象。

　　

本文在設(shè)計上海市中低價位住房租賃補貼機制時，考慮不同類別的"夾心層"家庭的差異，設(shè)計不同的租賃補貼方式。

　　

由于未能對"夾心層"作具體的抽樣調(diào)查和分析，下文就上海市中低價位住房租賃補貼方式、補貼標準、資金來源等提出一些方向性設(shè)想，同時建議通過具體的、可以控制受惠對象的補貼計劃，如"銀發(fā)安居計劃"、"育兒家庭計劃"、"安家計劃"等，來落實中低價位租賃住房補貼政策。

　　

二、上海市中低價位租賃住房的補貼方式選擇

　　

租賃住房供給方式一般有兩種，實物配租和貨幣配租，也即實物補貼方式和貨幣補貼方式。筆者以為，本次上海市中低價位租賃住房的補貼方式宜以貨幣配租為主、實物配租為輔，不宜專門建造中低價位租賃住房。理由如下：

　　

1、從住房經(jīng)濟學的理論分析和國際經(jīng)驗看，貨幣化補貼的政策效率高、受惠家庭的福利最大化

　　

據(jù)有關(guān)實證研究測算，政府實物補貼1元，家庭受益額約為0.70～0.80元左右。實物補貼效率低于貨幣化補貼。而且，貨幣化補貼的受惠家庭福利最大化，因為家庭可以做出最適合其生活需要的地段選擇。另外，貨幣化補貼補貼靈活、易于調(diào)整，當家庭收入等情況發(fā)生變化時，容易實現(xiàn)退出。考慮到有相當部分"夾心層"家庭，屬于可自解型住房困難戶，貨幣化補貼方式因其靈活而更具優(yōu)勢。

　　

2、從上海的實際情況來看，住房總量并不嚴重短缺

　　

建造住房、實物補貼適合于住房嚴重短缺的情況。目前上海市"夾心層"家庭大部分以市場化方式居住在租賃房內(nèi)，或公房或私房，極少有人流落街頭。以此粗略推測，上海市的住房總量并不嚴重短缺。同時，市中心不少次新房住宅小區(qū)夜晚的"亮燈率"較低（即"空關(guān)率"較高），如果考慮到這為數(shù)不少的中高檔住房空關(guān)閑置，結(jié)論更為明顯。

　　

3、貨幣化租金補貼方式具有較好的政策連續(xù)性

　　

我國現(xiàn)行住房制度的基本框架是市場化運作、貨幣化分配、社會化生產(chǎn)。貨幣化租金補貼方式可以與住房貨幣化分配政策、與公房出售上市政策、與廉租房貨幣配租的政策相銜接，具有較好的政策連續(xù)性。

　　

4、"夾心層"中大部分家庭可以通過貨幣化補貼得到改善

　　

"夾心層"家庭的住房困難主要表現(xiàn)為①老城區(qū)部分住房非成套、煤衛(wèi)條件差；②

　　

房租高于承受能力，出現(xiàn)合租造成的煤衛(wèi)合用。除了老城區(qū)非成套住房中的非自解型的住房困難戶需要實物補貼（改造、置換）以外，其他住戶大多可以通過貨幣補貼提高其租金支付能力來實現(xiàn)住房條件的改善?？紤]到目前上海市老城區(qū)非成套住房比例占上海市住房總量的比例很低（截至2003年底統(tǒng)計數(shù)據(jù)為7.7%），實物補貼方式不宜作為主要方式。對不同住房困難類型的家庭，可按表3選擇相應(yīng)的補貼方式：

　　

表3：住房補貼方式選擇

　　

　　

5、兩個1000萬工程，可以部分作為實物配租的房源

　　

上海市在建和準備建造的部分可以作為中低價位租賃住房的房源。按照目前的規(guī)劃，這兩個1000萬中，第一個1000萬為配套房，解決動拆遷的房源問題，第二個1000萬為中低價位商品房，旨在為中低收入需要購房家庭提供購房機會。配套房和中低價位商品房，從住房檔次、月住房支出（租金或月供款）來說，與中低價位租賃住房是對應(yīng)的，也完全可以成為中低價位租賃房的房源。

　　

6、部分閑置私房可以挖掘

　　

眾所周知，上海市范圍內(nèi)有不少住房空關(guān)，由于住房持有成本（管理成本、稅收等）較低，同時由于幾年來買賣價格上漲迅速，業(yè)主選擇了空關(guān)、惜售。目前房價變化趨于平緩，如果適當提高持有成本，則業(yè)主會理性地選擇，或以租養(yǎng)房或拋售。如果制定相應(yīng)的政策，抑制閑置、鼓勵出租，則也可以解決部分房源問題。

　　

三、上海市中低價位租賃住房補貼的標準和額度

　　

1、中低價位租賃住房的補貼標準

　　

考慮到上海市2004年年底的人均居住面積為14.8平方米，而上海市廉租房補貼標準是人均7平方米，筆者建議中低價位租賃房的居住面積標準以人均10平方米為宜，這樣，略低于目前上海市平均水平，體現(xiàn)"市場化為主、鼓勵'自住其力'"的精神；而且又足以保證3口之家居住面積在30平方米以上，體現(xiàn)"扶持弱勢群體、保障基本居住權(quán)利"的理念。（也即建筑面積約為60平方米，緊湊型的房型可以保證有兩個房間，子女擁有獨立于父母的房間。）以下的測算均以人均10平方米居住面積的假設(shè)標準作為基本依據(jù)。

　　

2、補貼額度

　　

如前所述，中低價位住房補貼有貨幣配租和實物配租兩種形式，并且當以貨幣配租為主、實物配租為輔?，F(xiàn)分別考慮：

　　

A實物配租：適宜于不可自解且設(shè)施不齊型家庭，短期內(nèi)不會作調(diào)整或退出

　　

增配型：補貼額度=標準面積―現(xiàn)有面積

　　

置換型：補貼額度=標準面積―現(xiàn)有面積

　　

增配型和置換型的不同之處：①

　　

增配型導致一個家庭分住兩個住房單元內(nèi)，導致生活成本（來回交通費用、增加寢具、通訊費用）的增加；但同時，可以部分維持原來的生活環(huán)境，如孩子就讀學校不變動等。而置換型家庭則生活環(huán)境可能有所改變、生活成本可能增加也可能減少，視新房源的位置而定。

　　

②

　　

增配型可能會出現(xiàn)補貼對象私下轉(zhuǎn)租增配房的現(xiàn)象，租金收入用于其它消費，即出現(xiàn)補貼的被挪用；而置換型則不會出現(xiàn)這種情況。當然，無論增配型還是置換型，都涉及地段差異和租金級差的換算問題。

　　

B貨幣配租：適用于自解型家庭、非自解但設(shè)施齊全型家庭，便于動態(tài)調(diào)整和退出

　　

貨幣配租的實現(xiàn)形式可以采用貨幣補貼和租金券補貼。貨幣補貼可能發(fā)生被挪用現(xiàn)象，因此，借鑒國內(nèi)外已有經(jīng)驗，建議用租金券補貼方式。

　　

在一些發(fā)達國家，如美國、加拿大、德國，租金補貼額度一般為：

　　

補貼額度=市場租金-家庭收入的25%

　　

式中，市場租金是指滿足事先設(shè)定之基本標準的租賃住房的公平市場租金。補貼額度是市場租金和家庭支付能力的差額。這里隱含著這樣一個假設(shè)：家庭的住房支付能力是其收入的25%。

　　

考慮到我國的財政實力有限和社會保障總體水平較低，可以適當降低補貼額度；如果按下文的思路，放寬公積金的提取條件，考慮可以用公積金支付租金，更應(yīng)該降低補貼額度。但是，若同時考慮到我國的恩格爾系數(shù)較高，又似乎應(yīng)該提高補貼額度。如何確定補貼標準，最好在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)人均10平方米的居住面積標準，測算出中低收入家庭的住房支出占家庭收入比重的平均水平（k%）基礎(chǔ)上再決定。

　　

本文建議，我國宜采用的租金補貼額度為：

　　

補貼額度=新住房的市場租金─家庭收入的k%─原有住房的市場租金。

　　

四、上海市中低價位租賃住房補貼的資金來源

　　

首先，中低價位租賃住房的資金來源可以適當參考上海市廉租房籌集資金的辦法，如通過公共財政建立地方性的中低價位住房租賃補貼專項基金。第二，考慮到中低價位租賃住房涉及的補貼對象范圍比廉租房廣，家庭數(shù)量多、補貼資金量大，挖掘補貼用人單位的潛力，提高家庭的支付能力。因此，對條件允許的單位，可以規(guī)定其建立租賃補貼專項基金；或者提高公積金的繳交比例。

　　

另外一個資金渠道不可忽視，可以通過制定允許提取所有家庭成員的公積金來支付住房租金的政策來挖掘家庭的潛力。公積金的個人交繳部分是職工本人的住房基金積累，單位交繳部分是用人單位對職工住房的補貼，公積金用于支付住房租金應(yīng)該是理所當然。允許并鼓勵用公積金支付租金，可以提高家庭的租金支付能力和租房的積極性。

　　

允許家庭提取公積金支付租金還有以下有利之處：實現(xiàn)低收入家庭與高收入家庭之間在使用公積金方面的公平。由于之前上海市公積金管理條例中規(guī)定的公積金使用用途不包含住房租金的支付，因此，實際已經(jīng)造成了城鎮(zhèn)的中低收入家庭，如果不購買住房、不翻修或建造住房，其家庭成員只有繳納公積金的責任，而沒有提取公積金的權(quán)利，除非等到退休或離開上?；蛩劳龌蛲耆珕适趧幽芰ΑＦ渥》抗e金實際可能被購房的、收入相對較高的家庭"借用"，造成了一定意義上的不公平。

　　

考慮到"夾心層"中不少家庭尤其是育兒型白領(lǐng)家庭中夫妻雙方一般都繳納公積金，而非住房部分的生活費用較高，開放公積金用于租賃住房有較大的現(xiàn)實意義。這樣，同時還可以體現(xiàn)用人單位對員工租賃住房的支持。

　　

若考慮公積金可以提取用于支付租金政策的實施，最終通過專項基金的租金補貼額度應(yīng)為：

　　

補貼額度=新住房的市場租金─家庭收入的k%─可提取公積金─原有住房的市場租金。

　　

五、上海市中低價位租賃住房補貼的實施計劃建議

　　

在目前個人收入等信息不透明的背景下，界定可以享受租賃補貼的中、低收入家庭有較大困難，可操作性較差。本文建議：在探索階段，將中低價位住房租賃的補貼對象鎖定在夾心層中可以明確界定而且居住困難突出的群體，如老年家庭、新落戶上海的家庭。如：針對夫婦雙方均已經(jīng)退休、收入無望增加但居住困難的家庭，可以推出"銀發(fā)安居計劃"；再如：或針對拖兒帶女剛來上海安家但由于沒有積蓄無力購房、而房租負擔過重的"育兒家庭計劃"；對畢業(yè)不久且新落戶上海的年輕人，可以推出"安家計劃"。其中，"銀發(fā)居住計劃"宜采用貨幣補貼和實物補貼相結(jié)合的原則，貨幣補貼適用于住房設(shè)施齊全型的老年家庭，實物補貼如政府出資補貼改造、置換等適用于住房設(shè)施不齊型的老年家庭。而"育兒家庭計劃"和"安家計劃"，考慮到這些家庭的收入屬于增長型，宜采用貨幣化補貼方式，而且為避免補貼政策吸引產(chǎn)業(yè)所不能支撐的富余人員來滬之負面效應(yīng)，補貼資金來源宜以用人單位專項基金和公積金為主。這類計劃由于相對容易制定合理的標準來界定補貼人群，政策的福利外溢少一些、效率要高一些。

　　

六、幾點補充說明

　　

1

　　

、本文的討論是基于這樣一個假設(shè)前提：即我們現(xiàn)行的市場化、商品化、貨幣化的多層次住房供應(yīng)體系的大框架不發(fā)生戰(zhàn)略性調(diào)整。因而市場化運作是本文提出的補貼方式、補貼標準、補貼額度和資金籌集方式的基礎(chǔ)。

　　

2、本文的討論是初步和粗淺的，具體針對某一類家庭補貼計劃或方案的制定需要基于更加深入、細致的調(diào)查數(shù)據(jù)。

　　

3、

　　

做好配套政策調(diào)整。包括專項基金的設(shè)立、公積金政策的調(diào)整。在公積金方面，允許提取公積金用于住房的租金支出，并制定有關(guān)實施細則，保證公積金的定向、合理使用。

　　

4、在設(shè)計上海市中低價位租賃住房供給機制時，要避免重走計劃性的租賃住房供給方式的老路，避免背上沉重的管理、維修費用的包袱，吸取我們計劃年代單位、政府出租公房的經(jīng)驗教訓。應(yīng)該運用市場手段、充分挖掘市場潛力。1998年以來的住房買賣市場，從一定程度上可以說是通過政府鼓勵買房、補貼買房的政策帶動起來的；同樣，我們可以通過補貼中低收入"夾心層"的租賃住房來帶動和完善上海的租賃住房市場。

　　

5、對部分享受實物配租的家庭，應(yīng)該給予盡可能多的住房地段和房型等選擇余地，降低其搬遷成本，在同樣的補貼額度下使其福利最大化。如果實施建造中低價位租賃房的方案，建議做好存量房"空關(guān)率"的摸底工作，確定合理的建造規(guī)模。